编者按：居民燃气安全管理的界面在哪里？公说公有理，婆说婆有理，出事不讲理，谁弱谁有理！这不符合法治思想，也不利于燃气管理的长治久安。
本文作者为律师、高级工程师、注册安全工程师，从事燃气运行管理二十多年，有着丰富的现场管理经验，曾主持、参与多项燃气技术标准的起草、编制，把专业管理和法律知识融合于工作中，是难得的燃气技术、法律专业的跨界专家。
针对城镇燃气居民用户的安全管理难点，其从法治的角度梳理城镇燃气居民用户管理的法律关系，厘清界面，便于各级管理者进一步明确、细化管理措施，使各参与主体做到责任归位，各司其职，切实提升燃气安全管理状态。本文对立法、执法部门、燃气管理机构及燃气管理参与者具有非常好的指导、借鉴作用，墙裂推荐！（转发需注明作者及出处）
作者：王同有
以下为正文：
对居民燃气用户的管理是城镇燃气安全管理的重点、难点。为了更好地规范对城镇燃气的管理，国务院、各级地方政府陆续出台了燃气管理条例，从不同角度强化了城镇燃气的管理。
年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开。中共中央总书记习近平出席会议并发表重要讲话。习近平指出，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。关于城镇燃气的立法工作，各地方政府结合上位法的要求和安全管理实际需求，一直在探索积极组织燃气管理条例的制定、修订、完善工作，这对规范和提升城镇燃气安全管理起到非常好的促进作用，但目前也有个别燃气条例规范的条款与生产生活实际不符，出现管控措施无法落地情况。
本文依据法律、法规的具体规定，重点从立法的角度理清城镇燃气参与主体的管理界面（本文不进行具体管理、技术和操作层面论述），确定相关参与主体的职责，旨在为城镇燃气的管理者和从业人员提供帮助、参考和借鉴。
一、燃气设施所有权与管理责任界定的法律依据
对于物（不动产或者动产）的管理责任必然要依托于所有权和实际占有，所有人或者物的管理人要对其所实际占有或使用的物进行合理使用和管理。相关法律、法规条款如下：
1、《物权法》第39条（《民法典》第条）所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。
2、《物权法》第73条（《民法典》第条）：建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。
3、《民法典》第条业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利为由不履行义务。
4、《物权法》第71条（《民法典》第条）业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。
5、国务院发布的《城镇燃气管理条例》
第19条管道燃气经营者对其供气范围内的市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施，承担运行、维护、抢修和更新改造的责任。管道燃气经营者应当按照供气、用气合同的约定，对单位燃气用户的燃气设施承担相应的管理责任。
第53条燃气设施，包括市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施以及户内燃气设施等。
综上，《物权法》和即将实施的《民法典》等法律对物的占有、使用和处分做了明确规定。国务院制定的《城镇燃气管理条例》第19条、第53条针对燃气设施的管理责任进行了具体明确和界定，这两条规范符合法治思想、定位准，是目前关于燃气设施管理责任界定的最高级别的上位法条款，各级地方法规应该在此规定范围内进行细化，分解落实责任。
二、依法分段明确燃气设施的管理责任
国务院发布的《城镇燃气管理条例》定义的燃气设施分为三部分，分别对其管理责任辨析如下：
1、市政燃气设施，这是为城镇进行整体或区域供气的公共燃气设施，这部分设施的产权属于燃气经营企业，其管理责任自然由燃气经营企业承担。也有市政燃气设施由政府出资建设或者其他机构、单位出资建设，基于合同关系而委托燃气经营企业进行管理的情况。
本部分的燃气设施由燃气经营企业负责管理。
2、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施，通俗地讲这是指燃气管线从居民小区建筑红线到居民楼住宅外墙墙体之间的燃气设施，也就是指居民住宅区的庭院燃气管网（包括调压、计量等设备设施）。这部分燃气设施的产权属于该居民区全体业主共有财产，按照《物权法》的规定其管理义务人应为全体业主，但是因为《城镇燃气管理条例》明确规定，由燃气企业负责维护更新改造，按照《释义》的说法：由燃气公司负责管理在技术上、经济上更为合理、可行；在实践中，各地物价部门已经把燃气经营企业管理的成本列入居民燃气的售气价格中，这在本质上也体现出了全体业主与燃气经营企业之间在对这部分燃气设施管理中的主从关系、托管关系。
本部分的燃气设施由燃气经营企业负责管理。
3、户内燃气设施，即建筑区划内业主专有部分燃气设施，与第二部分燃气设施相对应，是指居民住宅内的全部燃气设施，包括户内燃气管线、阀门、报警器、切断阀、燃气表、燃气软管以及用气设备等，这部分燃气设施全部在用户自己的家中，属于业主的专有部分，其产权属于居民用户，由用户实际占有使用，按照《物权法》的规定，其管理义务人是居民用户。具体举两个户内燃气设施管理的例子：
1）关于报警器、切断阀的管理：报警器、切断阀的产权属于用户，依据《物权法》，毋庸置疑用户应该承担对报警器、切断阀的管理责任。由于报警器、切断阀涉及安全技术和系统匹配性问题，用户没有能力对其进行维修，这与用户没有能力维修自己家中的电视机一样，产权所有人、实际占有人（居民用户）对有故障的报警器、切断阀进行报修，燃气经营企业或产品销售企业应约上门对故障产品维修并收取对应的维修费用。燃气经营企业或产品销售企业承担的是有限的法定责任和维修责任，包括：定期入户安检，发现报警器、切断阀有故障的及时提示用户申请维修，有资质的燃气经营企业或产品销售企业及时维修。居民燃气用户承担的是无限管理责任，包括：正确安全使用报警器、切断阀，发现故障及时报修，使报警器、切断阀处于工作状态。
2）关于燃气表的管理：燃气表是个例外，在实践中，鉴于这部分设施涉及燃气专业技术、收费结算和安全问题，地方政府把燃气表的维修、维护划归给燃气经营企业，把管理的成本列入居民燃气的售气价格中。需要明晰的法律关系是：基于产权所有人、实际占有人（居民用户）对自有燃气设备需要维修燃气经营企业与居民用户之间形成的维修托管关系，燃气经营企业承担维修责任，获得的是售气价格构成中对应的维修资金（也有少部分省市燃气表维修费用没有列入售气价格中，而是直接向用户收取维修、更新的燃气表费用，这也合理合法，只是形式不同。）。
燃气经营企业对于居民户内的燃气表承担的是有限的法定责任和维修责任，包括：开展入户安检时的检查，基于用户发现故障报修后的维修或更换，到达使用期限时的更新（前提是售气价格中包含这部分成本）。居民用户对室内的燃气表实际占有和使用承担的是正确使用和保护的无限管理责任，包括：不得擅自拆卸、移动、破坏燃气表，不得装修封闭燃气表，不得在燃气表上堆放重物，发现故障及时报修等。
前文提到了居民用户的无限责任与燃气经营企业的有限责任，区分无限责任与有限责任的意义在于民事责任以无限责任为原则，而以有限责任为例外，有限责任适用于法律有特别规定或合同的约定，比如，燃气经营企业入户安检就是法律的特别规定，居民燃气设施日常中的故障报修、燃气经营企业承接维修就是一种虚拟的、事实合同关系。概括讲，对于本部分燃气设施，燃气用户是所有权人和实际占有使用人，承担燃气使用安全的无限主体责任：应当依法、依规正确安全使用燃气、及时报修，履行谨慎管理义务。燃气经营企业承担有限法定和维修责任：保证安全平稳供应合格的燃气，履行法定安检义务，承担因住户报修履约而发生的对等维修责任。
本部分的燃气设施由居民用户负责管理。（特殊情况，燃气经营企业对燃气表负责维修）
三、燃气立法中出现的法律冲突问题
依法治国、实施法治建设应该整体谋划，注重系统性、整体性、协同性，循序渐进地组织立法。在城镇燃气管理条例的地方立法过程中，个别地方政府急于要加强对城镇燃气的安全管理，制定部分条款调研不够充分，确立法律关系模糊，在实际管理中无法落实，甚至与国务院制定的《城镇燃气管理条例》（上位法）不一致、出现法律。关于法律冲突，《立法法》有相关规定，主要有：
第73条规定：地方性法规可以就为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项作出规定。
第88条规定：行政法规的效力高于地方性法规、规章。
第96条规定：下位法违反上位法规定的由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销。
法律冲突举例：
某地方城镇燃气管理条例规定“燃气经营企业负责居民用户室内的燃气泄漏报警器和自动切断装置的运行、维护、抢修和更新改造。”这里的问题体现在：
1、居民户内燃气泄漏报警器和自动切断装置产权属于用户、由用户实际占有和使用，按照《物权法》规定维护责任由用户负责，而不是燃气经营企业。这与庭院管网的管理方式不同，庭院管网虽不是燃气经营企业产权而由其进行管理，首先是因为有上位法《城镇燃气管理条例》的规定（原因如前文第二部分所述）。其次，庭院管网处于公共区域，燃气经营企业具备实际管控条件。因此，燃气泄漏报警器和自动切断装置与庭院管网没有可比性，没有上位法(法律、行政法规)的规定，地方法规无权调整、设置该责任。燃气泄漏报警器和自动切断装置处于居民用户的室内，燃气经营企业不具备管理条件。
2、按照国务院制定的《城镇燃气管理条例》第19条规定，居民户内燃气泄漏报警器和自动切断装置属于建筑区划内业主专有部分燃气设施，不属于管道燃气经营者管理范围。
3、该地方城镇燃气管理条例为燃气经营企业管理报警器和自动切断装置设定了四个职责：运行、维护、抢修和更新改造。一般来讲，对于设施“运行”的基本要求是：随时保证设施处于良好的使用状态，燃气泄漏报警器内部控制器为电子元件、使用寿命短，受厨房使用环境的影响，出现故障在所难免。所以，对于处于用户家中的燃气泄漏报警器，燃气经营者无法履行保证其随时具备使用状态的责任；对于“维护”的基本要求是：保持燃气泄漏报警器清洁，现场查看使其持续通电，观察显示功能灯在正常位置，按动报警器测试键检查自动切断装置的联动性等，对于处于用户家中的燃气泄漏报警器，燃气经营者无法履行此责任；只有基于用户主动报修的“抢修”和在安检中发现故障或者到期的“更新”职责可以实现。
而居民用户在日常使用报警器、自动切断装置过程中能随时发现故障，进而申请厂家或者燃气经营企业进行有偿维修或者更新。所以，由居民用户负责维护管理，既符合现实情况又符合法律关系，管理责任明确。现实中用户对安全不在乎、不正确使用燃气报警器现象时有发生，出安全事故之后就找企业、闹政府，用户认为自己没责任。用户做为报警器的直接使用人不负责任，根源在于地方法规给其确定的责任不明晰。
让没有法定职责、不具备管理条件的燃气经营企业管理报警器和自动切断装置无法起到安全管控效果。不让具备有管理条件、依法应该对报警器和自动切断装置进行管理的居民用户进行日常管理，会使用户安全意识淡薄，形成管理责任缺位，造成户内燃气安全管理失控。暂不考虑维修成本和千家万户的入户维修频率问题，此项无法实现的职责倒置的立法要求，把燃气经营企业定位成户内燃气安全的责任主体，实在是不合法、不合理、不合情、不可行。
依法治国、科学立法要结合实际，特别是城镇燃气管理涉及公共安全，对燃气管理立法不是一次性的简单的政府工作安排，而是管理体系的设计，牵一发而动全身，应做好充分的调研论证，做好上下衔接，提升立法质量，实现职责明晰，各负其责，齐抓共治的效果。建议地方立法机构对照国务院《城镇燃气管理条例》第19条、第53条的界定，尽快梳理、修订、完善对城镇燃气参与主体管控责任的界定。
四、最新燃气管理立法方面亮点示范
笔者