「本文来源：文化纵横」
何艳玲
中国人民大学公共管理学院
肖芸
北京体育大学管理学院
近年来，随着供给侧结构性改革、“共同富裕”试点、应急管理等政府行动的展开，中央和地方关系也悄然生变。一个突出的变化是：中央在布置任务时越来越多地选用任务目标不明确、多样化的“模糊性任务”，地方政府在任务完成过程中所面临的模糊性程度不断提高。过去，政府体系是较为清晰的“科层制”，它有非常清晰的“确定性任务”，由此形成的以经济发展为主要考核指标的地方竞争模式，也曾支撑起中国经济的高增长时代。然而，当“高质量发展”取代“高速发展”，“模糊化任务”也日益增多，这一改变的实质是什么？又对政府治理带来了什么影响？本文以某省年至年供给侧结构性改革工作为案例，分析近年来地方政府任务和考核机制的变化，为我们观察地方治理之变提供了新的视角。一方面，就目标设定而言，由于“模糊化任务”越来越多，从治理目标的设定，到治理任务的分配，都经过层层拆解和细化，而任务考核的目标，也不再以标准化的绩效排名为依据，政府治理呈现复杂性。另一方面，就检查验收而言，手握问责利器的国家监督体系，成为检查验收的主角，全过程的常态化定性考核，成为主要手段，由此导致政府内部的权力重构——“检查验收权”不再是一项附属控制权，而是转化为更为重要且复杂的总领性“问责权”。问责总领下的央地分权模式，改变了检查验收权与目标设定权之间的必然依附关系，也降低了检查验收权与激励分配权联动实施的成本，最重要的一个改变是，新的总领性权力代替目标设定权成为权力关系的核心。这强化了中央权威，也在一定程度上推动了中央统辖与地方治理的分离运行。就此而言，新时代央地关系的焦点在于，如何解决治理权与统辖权之间的自洽问题。这一新的矛盾特征，呼唤对治理权和统辖权的内在逻辑进行更加精细化的梳理，以实现国家治理的现代化升级。本文原载《政治学研究》年第3期，原题为《问责总领：模糊性任务的完成与央地关系新内涵》，仅代表作者观点，供诸君思考。
问责总领：模糊性任务的完成与央地关系新内涵
完成组织任务是政府的一项重要能力，而治理目标的实现则有赖于各项组织任务的完成。改革开放以来，组织任务主要以相对确定的方式由中央下发到地方，其特征是任务聚焦、明确，并且可量化到具体指标，如GDP、污染物排放量、淘汰落后产能等。在很长一段时间里，这类确定性任务占据了地方政府的大部分注意力。但近年来，随着经济发展进入新阶段，政府治理也进入新时代，组织任务性质开始发生较大转变，即确定性任务相对减少，模糊性任务日益增多。年全国两会结束后，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出，除法律、行政法规或国务院有明确规定的外，其他达标、评比、评估和相关检查活动一律予以取消。年，以省市县三级联动清理为核心，各地启动了更大规模的指标考核清理，更多指标被清理取缔。模糊性任务成为中央向下布置工作的重要形式。
与确定性任务相比，一方面，模糊性任务的重点大都不是求量、求快，而是求新、求质，如社会管理创新、高质量发展、供给侧结构性改革等，其所指向的创新、质量、结构本身具有更高程度的模糊性；另一方面，模糊性任务不再以量化方式被简化为确定的指标，而是以被刻意模糊化的方式来提高治理效率。模糊性任务的突显不仅意味着政府治理重点的转移，也表明政府治理模式的转变。
基于确定性的分析框架已无法解释当前地方政府行为逻辑的重大转变——由左右竞争到向上表态或避责，也未能反映模糊性任务由象征执行到努力完成这一转变的制度性原因。我们需要纳入模糊性变量，以提出更适用于新时代政府治理情境的新分析框架。本文将重点